中国人民大学公共管理学院副院长、教授杨宏山
导读：10月21日，以“‘更新时代’的城市高质量发展与治理创新”为主题，由中国房地产报与中央财经大学联合主办的2023首届城市治理现代化论坛在北京举办。中国人民大学公共管理学院副院长、教授杨宏山参加大会并发表演讲。作为本次大会的压轴演讲，杨宏山以《权威引领的整合：城市跨界治理的新形态》为题作精彩分享。他表示，城市是人类文明的结晶，也是优质公共服务资源的集聚地。“我想从一个新的视角来理解城市治理，这和城市更新、规划、发展是紧密相关的。”中国人民大学公共管理学院副院长、教授杨宏山说，城市是人类文明的结晶，也是优质公共服务资源的集聚地。10月21日，以“‘更新时代’的城市高质量发展与治理创新”为主题，由中国房地产报与中央财经大学联合主办的首届城市治理现代化论坛在中财学术会堂隆重举行。杨宏山在大会上发表了题为《权威引领的整合：城市跨界治理的新形态》的主旨演讲。城市治理的大量事务超出单个部门的任务范围，具有跨界特征，包括跨区域、跨层级、跨部门、跨系统的属性，那么如何推进跨界合作？对此，杨宏山根据跨界治理的“情境—模式”分析框架，区分跨界治理的三种情境，并选择北京市朝阳区老旧小区物业管理的模式变迁进行案例研究，在跨界治理的不同情境与运作逻辑方面给出了答案。跨界治理是近年来公共治理关注的核心议题之一，学者们也纷纷提出了差异化的理论建构，包括协同治理，比如设置集体论坛，通过协商达成共识并形成互惠性决策，这其中各方主体之间的平等地位，通过议事协商解决跨界问题。另外，是统合治理，主要是指发挥政治权威的作用，通过组织嵌入、资源整合、功能重组完成跨界任务的治理，解决行政分工导致的碎片化问题。“这是学者们基于西方场景和中国场景提炼出的差异化的理论建构，但同时又有一定的局限性。”杨宏山认为，协同治理强调参与者以平等的身份参与城市治理，通过协商议事达成共识，然而，也仍在久议不决现象，在紧急情况下，要发挥领导力的作用。统合治理强调权威的引领性，但弱化了市场和社会机制的作用，不利于提高资源配置效率。为此，杨宏山提出把时间作为一个关键因素引入到理解城市跨界治理的诸多模式中，使城市跨界治理模式转化、场景变化及管理规律更加凸显。“历史的经验和教训表明，政府、市场、社会的互补更为重要。”杨宏山说。那么城市跨界治理有哪些情境？不同情境下的跨界治理有哪些模式？这些模式之间又是怎样转化和运作的呢？一是应急情境，就是出现非连续突变，属于非常规事务，具有高度不确定性和风险性，且时间压力较大时，要在有限的决策窗口内快速响应迅速部署。“我国体制在应对非连续突变上具有优势，但当大量的常态事务都采用非常规手段时，我们的治理就会面临成本迅速上升，资源供给不足，财政压力加大。”杨宏山说。二是过渡情境。这种情境介于应急与常态之间，政治权威根据信息反馈，识别现行治理模式的效果，相应地，强化或弱化干预。当面对负反馈时，就要引入新机制，发展新叙事，提供转型方案。三是常规情境，指的是常规性、惯例性的公共事务，这是跨界治理最为普遍的场景。它的紧急性较低，治理权下放，依靠规则引领，行动者具有更大自主权。在常规情境中，更多是要依靠协同治理模式来发挥作用。“城市跨界治理依据问题属性不同，分为应急、过渡、常态情境。根据权威干预程度，对应整合、过渡、协同三种模式。但跨界治理没有长盛不衰的模式，没有统一模式，没有最佳模式，需要根据情境变化调整治理模式，只有模式与情境的合理匹配才是最好的跨界治理。”杨宏山说。最后，杨宏山以北京市朝阳区老旧小区物业管理的模式变迁为例，通过对单一案例进行长时段跟踪观察，以标志性事件为节点，进一步解析了政府在不同阶段采取的治理模式。“基于这些内容，我们看到城市跨界治理如果把时间线索引入进来，那么治理的模式就再是单一的谁优谁劣的问题，而是情境与模式的合理匹配。”杨宏山说，跨界治理模式的转化具有一定规律性，提升跨界治理的有效性需要基于信息反馈，识别新情景，引入新工具，推进平稳转换，避免“急转”的负面影响。
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