成都TOD政策升级，7月7日起正式施行！

2021年6月4日，成都市人民政府办公厅印发《成都市轨道交通场站综合开发用地管理办法》（成办发〔2021〕53号），自2021年7月7日起施行，有效期5年，此前的《成都市轨道交通场站综合开发用地管理办法（试行）》（成办函〔2019〕54号）同时废止。〔2021〕53号文是成都市在总结近3年来轨道交通场站综合开发实操经验基础上，进一步优化工作程序和机制，形成的修订版和升级版，预示着成都TOD将进入规范发展的新阶段。此次政策的全面性和对于TOD的支持力度，在国内城市中均属领先。

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〔2021〕53号和〔2019〕54号对比

与〔2019〕54号文相对比，〔2021〕53号文仍然延续了加强用地统筹管理、实行多种供地方式两大核心内容，但内容更加细化和具体，同时增加了强化保障措施，对轨道交通TOD综合开发的支持力度也更大。政策的主要变化详见下表：

表：〔2021〕53号和〔2019〕54号对比

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〔2021〕53号文主要变化分析

从2017年下半年开始，成都市公布了TOD的顶层设计，出台多项政策文件，包括《成都市人民政府关于轨道交通场站综合开发的实施意见》（成府函〔2017〕183号）、《成都市轨道交通场站综合开发实施细则》（成办函〔2018〕192号）、《成都市轨道交通场站综合开发用地管理办法（试行）》（成办函〔2019〕54号）等，为轨道交通场站综合开发提供了具体操作层面的实施办法，引导和支持全市轨道交通场站综合开发有序推进。与上述这些政策文件相对比，〔2021〕53号文的主要变化体现在以下六大方面：

1、车辆基地开发量进一步增加，将形成近万亿市场

53号文提到成都轨道交通场站综合开发用地共涉及695个站点、90个车辆基地，其中105个轨道交通站点及90个车辆基地（具体场站将根据轨道交通线网规划及优化情况进行动态调整）的综合开发由市政府统筹安排，其余综合开发由区（市）县政府（管委会）统筹安排。而54号文提到综合开发用地涉及714个站点、75个车辆基地，其中105个轨道站点及75个车辆基地由市政府统筹安排。可见车辆基地的数量增加了15个，意味着由市政府统筹安排的开发量大幅增加。成都轨道交通车辆大多数处于远期待建状态，按照每个车辆基地占地30万平方米，平均容积率1.5计算，预计成都轨道交通车辆基地上盖开发建筑面积将达到4050万平方米。根据CRIC数据，成都今年上半年商品房均价达到18000元/平方米，预计未来成都轨道交通车辆基地TOD发展规模（不含站点）将达到近万亿。

2、规定一定商业自持比例，提升运营质量

成都市TOD开发自〔2018〕192号文发布开始，就遵循着“无策划不规划、无规划不设计、无设计不实施”、“产业优先、功能复合”等原则。此次新政再次强调了策划的先行性和重要性，提出区（市）县政府、成都轨道集团严格落实项目策划理念，按照策划方案开展轨道交通场站一体化城市设计，科学合理确定各能级站点范围内的商业、居住、公共服务设施等用地比例。

此外，进一步明确了市政府统筹安排的轨道交通场站综合开发项目商业占比、商业物业资产自持比例及转让要求等相关规定。如产业功能区内的商业用地和商业兼容用地，商业建筑面积持有比例不低于计容商业总建筑面积的50%（地下商业建筑面积纳入商业建筑面积持有比例计算），五城区及成都高新区产业功能区外的，持有比例不低于35%；持有的商业物业在宗地出让年限内可自持或整体有条件转让（其中宗地地下商业原则上全部自持，保障民生的生活性服务业不可分割），转让时应明确由受让方履行宗地原产业及商业物业持有的相关约定。成都此举不仅能够保证TOD项目的整体品质，助力“一个TOD项目就是一个公园城市社区”的目标打造，而且还能引进有实力的商业地产运营商，实现强强联合。

3、开发强度进一步向站点集中

用地集约化是TOD项目的重要特征之一，如日本六本木、涩谷、新宿等枢纽站点，500米范围内容积率为8-15，500-800米容积率也达到了5-8。成都此前的政策就提到做一体化城市设计编制时，在确保区域内开发规模总量控制的前提下，允许将容积率向站点核心区转移，鼓励核心区集约开发、功能混合。此次政策对开发强度进行了明确，即城市级站点开发建设用地容积率指标以城市设计方案合理性确定；区域级、组团级、社区级站点在落实轨道交通场站一体化城市设计，地上地下空间统筹规划实施，并配建必要的轨道交通配套设施的情况下，其100米范围内开发建设用地容积率指标可在现有规划管理技术规定基础上适当上浮，区域级站点上浮比例不超过20%，组团级、社区级站点上浮比例不超过10%，并结合轨道交通场站一体化城市设计确定地块具体容积率指标。这也是成都希望学习日本TOD经验，从规划上配置开发容积率，以平衡TOD项目高容积率与区域总容积率，打造以轨道站点为中心，开发强度向外梯度递减，形成大疏大密的城市格局。

4、土地供应更加精细化，首提分层出让

国内轨道交通TOD项目的土地出让一般包括划拨、协议出让、公开出让等方式。53号文取消了按协议出让方式供地，对采取公开出让的供地方式作了更加详细的说明。由市政府统筹安排的轨道交通场站综合开发项目按以下三种方式供地：

（1）不具备单独规划建设条件须整体或分层开发建设的轨道交通场站综合开发用地依法按招标、拍卖、挂牌方式公开出让。拍卖方式出让土地的，可不限制竞买人报名数，要求竞买人须具备轨道交通线路建设运营能力。根据易居研究院的统计，自2019年1月起，截至2021年1月，成都轨交集团在成都土地市场累计获地37宗，涉及拿地总面积约4362.92亩。

（2）具备单独规划建设条件的轨道交通场站综合开发用地按拍卖、挂牌方式公开出让。按“两次整理一次出让”模式，由原土地整理方完成征地拆迁和公建配套设施建设等工作后，成都轨道集团负责开展地块与轨道交通站点的互联互通工程建设，并代为办理土地上市手续，由市场化企业取得土地并按照审定的轨道交通场站一体化城市设计方案实施综合开发。

（3）车辆基地综合开发用地按照盖上盖下不同用途采取分层供地。盖下车辆基地本体工程用地按行政划拨方式供地，上盖综合开发用地以拍卖、挂牌方式公开出让。此乃首次将车辆基地综合开发用地与其他站点用地单独区分开来，且是首次提分层出让。

5、土地起始价总体下浮，加强支持场站开发

从轨道交通TOD项目土地起始价的评估价格可以看出一个城市对于TOD的支持力度，而成都在国内较早发文明确了“以拍卖、挂牌方式出让的轨道交通场站综合开发用地起始（叫）价可按不考虑轨道交通因素的宗地评估价的70%（含持证准用价款）确定”。〔2021〕53号文针对不同类型的土地起始价进行分别评估，政策对不具备单独规划建设条件的轨道交通场站支持力度较大：

（1）不具备单独规划建设条件须整体或分层开发建设的轨道交通场站综合开发用地，宗地物业有销售、转让要求的，土地起始（叫）价按不考虑轨道交通因素的宗地评估价（含持证准用价款）确定。住宅类轨道交通场站综合开发用地起始（叫）价原则上按不考虑轨道交通因素的宗地评估价，且不低于宗地所在地级别同类型用地基准地价的70%确定；商业服务业类轨道交通场站综合开发用地，商业建筑面积持有比例不低于70%的，起始（叫）价可按不考虑轨道交通因素的宗地评估价的70%，且不低于宗地所在地级别同类型用地基准地价的70%确定。

（2）具备单独规划建设条件的轨道交通场站综合开发用地土地起始（叫）价原则上按不低于宗地评估价确定，宗地评估时应考虑轨道交通因素。

6、土地出让收入支持轨道交通建设、运营和综合开发

成府函〔2017〕183号文规定，轨道交通场站综合开发用地范围内的土地，由区（市）县出资完成土地整理的，供地后按现行体制分配后区（市）县所得净收益由区（市）县与成都轨道集团按50:50的比例分成。由成都轨道集团出资完成土地整理的，供地后按现行体制分配后区（市）县所得净收益由区（市）县与成都轨道集团按25:75的比例分成。

此次政策对土地出让收入的分配有了新的规定，可以看出成都市对于成都轨道交通集团的支持力度更大，如车辆基地土地出让收入缴入市财政土地收入专户，扣除中央、省规定的计提项目和轨道交通建设资金后，全额安排给成都轨道集团。此外，具备单独规划建设条件的轨道交通场站综合开发用地出让后，土地出让收入缴入市财政土地收入专户，市财政局以首次评估价为基数，将土地整理业主的分配金额补助给区（市）县财政，或直接核拨相应整理成本给土地整理业主；实际成交价与首次评估价的差额扣除中央、省规定的计提项目，安排互联互通建设相关成本费用后，全额用于轨道交通建设、运营和轨道交通场站综合开发。