城投正在加速洗牌

去年下半年以来，22个试点集中供地城市推出的地，有一半左右都被城投拿走了，让人不由侧目。然而，城投其实也正面临着巨大压力。

 4月11日，重庆燃气就发布公告称：控股股东重庆市能源投资集团有限公司（以下简称「重庆能投」）已向重庆市第五中级人民法院申请破产重整，并同时递交预重整申请。 重庆能投属于发债城投平台，是著名的重庆「八大投」之一，由重庆市国资委100%直接控股，注册资本100亿，拥有全资、控股企业20家，员工4.5万人……一度风光无限，如今结局令人唏嘘。但这样的事情，之后恐怕还会加速。

因为，在重庆能投申请破产重整的同一天，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）正式发布。其对城投必然带来深刻影响，导致其加速洗牌。

「人地挂钩」之后，小城市地更难卖城投将被迫断奶 

1998年前后，为了给芜湖政府放款，国开行推动当地把八九个项目打包划给芜湖建投，这一创新之举，开启了中国的城投时代。 

2008年「4万亿」之后，各地城投平台如雨后春笋一样冒出来（由2008年的3000多家增长到2009年的8000多家）。 

目前，关于城投数量的说法不一，因为口径不同（有银监会口径城投债标准，中债标准等），但无论哪种口径，县级城投都占到一半左右。 

重庆能投是省级平台，2021年净亏损18.18亿，2021年上半年亏损2亿。很多地市、区县级城投平台，就可想而知了。 

根据《置身事内》一书中的说法：2017年，除北京、上海、广东、福建、四川和安徽等六省市外，其他省份的融资平台公司（即「城投」）的平均收入，若扣除政府补贴，都无法覆盖债券利息支出。

 但政府补贴的前提是政府有钱，这些钱主要来自和土地开发有关的各种收入（包括全部归地方政府的土地转让收入、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税，以及地方可以分成的房企和建筑企业的增值税与企业所得税），一旦地价下跌，政府也背不起这沉重的债务。 

现在，就正遇到这样的情况。 

财政部数据显示，今年1月至2月累计的全国政府性基金预算收入同比下降27.2%，主要原因是国有土地使用权出让收入（以下简称「土地出让金」）同比下降了29.5%。

 地方政府性基金收入对土地出让金依赖度极高。2020年，土地出让金收入各省均值为2735亿元，占各地政府性基金收入的比重均值为89.7%——福建最高，达95.6%；最低的宁夏也有76.6%。 

土地也是大多数城投公司的「奶娘」——地方政府注入土地等资源，城投整理之后，卖掉挣钱。 

可是，这种模式，对很多城投已越来越难以为继。 

一方面，2016年开始，各大城市陆续开启「抢人」大战，加上人口落户政策放宽，中小城市的人口加快流出。目前，过半省份的人口都是净流出的，地没那么好卖了。 

另一方面，2020年3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》；4月9日的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，都指向人地挂钩。4月11日的《意见》，再一次强调了这点：

完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制……健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。 

未来，「人地挂钩」会进一步落实，这意味着竞争力强的城市，会更卖力的抢人，因为让更多的人口落户，在下一年度就会得到奖赏，即更多的土地指标和财力。 

这对广大县城，甚至发展比较弱后地区的市级城投，就比较麻烦了，因为，一半以上的城投，都在这些地方。  

地方保护主义将被大幅压缩 

2022年4月7日，华夏中国交建REITs正式开售，预计募集总规模93.99亿元。虽然今年以来基金发行整体遇冷，但这只年内首只公募REITs募集规模却高达1524.12亿元，创下按比例配售的新纪录。 

资料显示，华夏交建所对应的基础资产为湖北省境内武汉至深圳高速公路嘉鱼至通城段项目，即中交建旗下项目公司湖北中交嘉通高速公路发展有限公司（以下简称「中交嘉通」）所持有全长达90公里的武深高速嘉通段的经营收费权。 

在打包成为REITs产品之前，2013年10月开工建设的嘉通高速及中交嘉通仍然处于亏损状态。重要原因之一是，2018年底前存在「断头路」，导致车流量较低。之后，亏损幅度持续收窄并最终有望扭亏为盈（2018年至2021年前三季度，亏损分别为3.32亿元、0.84亿元、1.34亿元和0.03亿元），是该项目能够得以REITs化的关键。 

类似这样的案例，在基建领域非常之多。 

众所周知，城投本来承载的功能就是大包大揽的，地方各种基础设施建设，更是不在话下，地方保护主义的特征，十分明显。 

即便准入相对容易的领域，地方政府也可以通过设置标准，进行地域保护，外来者根本不可能是本地城投、产投的竞争对手。 

见贤思齐，努力赶超，总体上是好的，著名经济学家张五常教授甚至提出了「县域竞争」（又称「地方政府竞争」）的概念，他认为县与县之间在土地的利用上展开的竞争是中国经济高速增长的根本原因。 

地方政府为了招商引资，以「地方保护」的名义把人才、技术、企业、资本等要素截留在本地，以前问题也不是很大，但经济发展到现在这个阶段，负面影响越来越大——因为它将国家大市场，切成了一个个零碎的市场，让市场配置资源的能力大打折扣。 

全国统一大市场，就是要消灭地方保护主义。《意见》明确指出：指导各地区综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素，找准自身功能定位，力戒贪大求洋、低层次重复建设和过度同质竞争，不搞「小而全」的自我小循环，更不能以「内循环」的名义搞地区封锁。 

同时，要求严格落实「全国一张清单」管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。研究完善市场准入效能评估指标，稳步开展市场准入效能评估。 

未来，在「全国一张清单」的管理模式下，市场准入的门槛被降低，「非禁即入」将成为地方政府招商引资的主旋律。城投又失去了一张盾牌。 通过补贴等挖墙角也越来越行不通了 

除了地方保护主义，加大补贴力度，挖别人的墙角，也是重要方法之一，主要体现在招商引资上面。 

招商引资是政府发展经济、获得政绩的重要途径。几乎所有城市都希望通过招商引资实现弯道超车。 

国家，也并不反对地方用政策来招商引资（根据【2017】5号文，国家允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策），但，前提是政策要公平、合法。

 然而，实际上，地方政府为了招商引资，会展开激烈的招商价格战，从拼土地到拼政策，「零地价」、「零房租」等非理性、非公平手段层出不穷，甚至不惜以严重环境污染为代价……造成低水平重复建设、效率低下和大量资源浪费。 

对地方政府来说，只要把企业从别人那里挖过来，自己就是赢家。然而，站在国家的角度，这不过是从左口袋放到右口袋，还产生新的损耗。 

如今，《意见》在5号文的基础上强调了两点：一是在统一大市场的大背景下，地方优惠政策绝不能「出圈」，若前期有妨碍公平的政策必须砍掉；二是不允许地方政府制定区别性政策，对内外企业要一视同仁。进一步加了紧箍咒。 

此外，《意见》还对招商引资公平性审查、产业政策协调保障、反垄断法律规则体系建立等进行了明确，实现了竞争标准的统一。 

虽然理性来看，具体落实还需要相关部门尽快立法，由于现行体制、财税制度、法律制度的约束，实现统一大市场任重道远。但本次《意见》的出台无疑为建设统一大市场定下了主基调，相信很快就会有具体的实施细陆续出台…… 

其实，2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》就提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止「大而不能倒」，坚决防止风险累积形成系统性风险。

2021年4月，国务院公布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》【国发〔2021〕5号】提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，此后多省份沿用此表述。 

 当前，城投非标违约已经常态化，中央及各地方政府不断重提城投破产重组或清算，并强调切断政府与城投的新增债务联系，强化打破城投刚兑的态度。全国统一大市场的推荐，无疑会进一步推进这一过程。  

城投转型，已迫在眉睫

 全国统一大市场，一句话总结就是：自由竞争搞起来，效率高起来。两个字概括，就是：效率！这是一盘优化国内经济效率的大棋。 

未来，理想的图景是，市场效率明显提高，生产过剩明显减少；各地区发展自己的比较优势产业，各具特色。 

城投平台，为各自城市的建设运营发展，做出了特定阶段的贡献；但城投平台在特定历史时期所扮演的角色，已难以适应新阶段的要求。面对地方保护注意的消失，城投必须要进行业务转型，增强自身造血能力，通过业务与政府的区隔切断债务联系。 

事实上，转型成功的城投也不少，目前已经逐渐演化为产业园区平台、实业平台、城市综合运营商，甚至产业投资平台、产融平台，比如，深圳国资、上海国资、合肥国资；即便是重庆的城投平台，也有成功转型案例，比如重庆借京东方投资搞起来的产业引导基金体系。合肥更是被誉为「风投之城」。 

全国统一大市场的推进，会让这些城投平台变得更强，因为市场空间更大了，同时还多了基础设施公募REITs这个工具，它的核心目的之一，就是为了给全国各地的城投平台降负债。