产业用地只租不售，逻辑真的变了！

土地是承接项目的重要载体，如何在有限的土地空间内为企业提供最适宜发展的土壤，是推动产业高质量发展的重中之重。

笔者注意到，6月6日，珠海市自然资源局核发《国有建设用地划拨决定书》，将金湾区平沙镇一块49004.81㎡土地划拨高栏港装备制造区电子信息产业园工业厂房项目（标准厂房）建设，这也是珠海市首个以划拨方式供地建设的「只租不售」标准厂房。

按照过往经验，「只租不售」通常只出现在住宅用地中，政府通过推出租赁住房用地来增加市场租赁房源、规范租赁市场、平稳租赁价格。如今随着政策进一步扩散至产业地产领域，可能对传统园区模式产生重大冲击。

新政策下，园区市场将会有什么新的变化？对于这个政策，我们需要关注哪些机会？

产业用地的「堰塞湖」

在笔者看来，难以抑制的「地产化」以及土地利用集约节约的现实需求是「只租不售」出台的主要背景。

1、地产化之困

与住宅开发套路成熟不同，产业地产存在融资渠道窄、销售去化慢、回款周期长等天然不足。迫于资金压力，产业地产商们大都选择了与住宅开发相同的模式——先盖房，再分割成不同面积出售，分割产权出让的操盘模式长期居于主流。

以地产开发模式做园区，虽然对开发商来说有了生存保障，但也背离了政府发展产业地产的初衷。在这个过程中，越来越多的开发商对后期运营不加考虑，除了少部分愿意让渡短期利益，自持物业长期经营之外，更多开发商都是抱着一锤子买卖的心态，低价拿地、全部卖完，赚钱走人，留下一堆烂摊子给政府。产业地产逐渐沦为了房地产商逐利的新市场，园区模式亟待重构。

2、土地粗放利用

推行产业用地「只租不售」的第二个原因是过往粗放的经济增长方式和土地利用方式透支了土地资源。

在经济快速发展的时期，为了完成招商引资任务，地方政府不惜以「零地价」、「负地价」出让土地。从沿海到内地，从城市到乡村，圈地之风如脱缰野马，无节制地吞噬着土地。而在签订投资协议时，由于部分官员的短视，加之畸形政绩观作祟，政府对企业的单位面积土地投入、产出强度等关键指标不作明确约定，对准入指标未达要求时的惩罚措施及退出机制也规定甚少，反而政府方应承担的责任及义务更多。

考核机制的缺失让企业更加有恃无恐，大面积拿地闲置，坐等土地增值再捞一笔的现象多如牛毛，而政府对此却无可奈何。

3、政府无地可用

一边是企业「围而不建」，一边政府却无地可用。

以前，产业用地基本采取最高年限供应，一次性出让50年（据统计，我国企业的平均寿命只有3.7年，其中中小企业的平均寿命仅2.5年，集团企业的平均寿命仅7-8年）之后，政府调节土地市场能力明显弱化，导致出现传统产业却占用大量土地低效利用甚至闲置，而新兴产业却无地可用的现象。这种以牺牲土地资源换来的暂时经济增长和「奇迹」已经难以为继，土地集约节约化利用迫在眉睫。

难以推进的土地租赁

事实上，产业用地「只租不售」最早可以追溯到2010年。彼时，由于历史原因，一些机关企事业单位，如高校、科研院所等持有大量国有土地，这些地块的属性涉及科教文卫、商服、工矿仓储等。由于此时监管体系尚不健全，在上述土地违规修建住宅、商办等现象十分普遍。随着法规的逐步健全，为妥善解决历史遗留问题，一些地方政府规定，工业用地可以转换为单列的保障房建设用地，但要严格用于保障房建设，并且严禁以任何形式对外销售。

当然，以上政策规定只是特殊时期的特殊产物，符合实际，但对产业用地转型参考意义有限。

此后，随着国家不断深化土地要素市场化综合配置配套改革，产业用地改革也被放到更重要的位置上。2016年10月28日，国土资源部办公厅发布《产业用地政策实施工作指引》，提出「各类产业用地均可采取包括长期租赁、先租后让以及租让结合的国有土地租赁方式」，并作出了具有一定可操作性的规定。同时，对土地的租赁期限，文件也作了「按照《合同法》规定，不得超过二十年」的要求。

国家提出「长期租赁」、「先租后让」，其初衷是为了解决土地粗放利用的问题。但土地租赁在当时尚属新鲜事物。同时，这种做法也与企业的固有认知相背离，因为从资产的保值增值与使用效率等方面考虑，企业都倾向于购买土地。因此，对于土地租赁，企业普遍比较抵触。

由于企业租赁土地的意愿不强，此后几年，土地租赁的推进并不顺利。我们看到，仅在土地供应问题更严重的发达省份和部分一、二线城市推行了「先租后让」、「弹性年期出让」更加「温柔」的措施。

所谓「先租后让」，是指政府先把土地「租赁」给企业，以5年左右为期，按照租赁合同约定时间达到约定利用条件后正常办理出让手续；5年内没有成效或未达到约定条件，政府有权收回土地。而在更多的中小城市，产业用地供应依然沿袭着传统的「招拍挂」模式。

「先租后让」的广东实践

广东作为制造业大省，长期存在工业用地供求不平衡问题。大项目往往能获得优先供地，土地面积大、开发周期长，不少存在囤积土地的嫌疑，而急需土地落地的中小项目却面临拿地难的问题。

可推进「先租后让」，企业也有顾虑。一旦未达到约定的标准，土地被收回，将给企业的生产经营造成重大损失；就算达到了标准，数年后土地的出让价格也还未知，如果地价增长过快，还要徒增一大笔额外支出；此外，「先租后让」的土地很可能无法抵押，将给企业融资造成重大障碍。

为了解决这一问题，2017年7月，广东省国土资源厅发布了《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》，在国家政策的基础上做了进一步完善，除了鼓励企业通过租赁使用工业土地，还提出「租赁期内，地上建筑物、构筑物及其附属设施均可以转租和抵押」，打消企业对融资的顾虑。而对于企业关心的续期问题，《意见》也做了规定，「在20年期满后可续期，续期时的土地价款，可参照原出让（租赁）合同约定的价格，结合续期时土地所在区域工业用地基准地价等，综合评估确定」，大大缩小了租赁和购买产业用地在权益上的差距。

「只租不售」的现实路径

经过3年的实践，2019年5月，国家自然资源部印发了改良的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，相比于2016版内容，文件新增了一条：「鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准厂房用地按工业用途管理，国家大学科技园、科技企业孵化器实行只租不售、租金管制、租户审核、转让限制的,其用地可按科教用途管理。」

在笔者看来，新增这一条规定有几个重要意义。

首先，政策肯定了「只租不售」的路线，长期租赁对土地集约节约利用有重要意义，肯定要坚持下去。

其次，「长期租赁」模式要由国企探路，把土地拨付给或由企业，由国有企业、高校、科研院所等负责建设与运营。一来由国企牵头，没有盈利的压力，赚了钱也是左手倒右手，可以把更多的精力放在产业服务上；二是通过建设厂房和科技园，扶持中小企业发展，有重要的经济意义；三是有效避免了利益寻租，因为有了创新用地（M0）的前车之鉴（M0发展不下去，除去政府利益相关，最重要的原因就是地方政府担心企业利益寻租给当地带来不良影响），政府深知，一条新的政策，尤其是颠覆原有规则的政策出台，背后一定存在利益寻租空间（比如房企低价拿地赚取租金差价），而国企主导则不会产生这一问题；四是国字号园区本身就是一面旗帜，也能带动很多其他企业入驻，有利于招商引资。

同时，「只租不售」也给旧城改造提供了有效路径，通过把土地转让给国企，实施村级工业园（村镇工业集聚区）升级改造，推进存量工业用地盘活利用。落实工业产业区块，保障产业发展空间，平衡城市发展近期目标和长期发展。

有了国家政策的指引，2021年9月1日，广东省广州市出台《广州市贯彻落实<广东省土地管理改革2021年度工作方案>措施》，除了提出强化产业用地配置制度供给，创新实施「标准地」「带项目」「带方案」供应，还创新提出了探索建设只租不售的「产业保障房」概念。

恢复划拨供地

除了「只租不售」，珠海新政的另一个亮点是许久未见的划拨用地重出江湖。

1987年12月1日，「中国土地第一拍」在深圳落槌。使土地供应改变了以往只能依靠行政划拨的做法。时隔1个月，《深圳经济特区土地使用权出让条例》落地，深圳的国有土地统一实行有偿出让制度，事实上废除了划拨，改为协议免地价供应。

此后三十余年，土地「招拍挂」制度作为为我国经营性用地出让的指定方式,对规范土地市场、提高政府土地的管理水平起到重要作用。

但随着我国经济发展进入新常态，面对新增用地资源瓶颈，「招拍挂」的不足也逐渐显现。一方面，原有以高投入、高消耗、高污染、低效益为特征的传统发展模式难以为继；另外、在创业创新的大背景下，产业服务与商业逻辑存在矛盾、土地有偿使用覆盖面不到位等问题逐渐凸显。而划拨土地因其无需缴纳土地使用费用、没有使用期限等特点，越来越多被人所提及。

首先，检验园区好坏的标准并不一定是看它带来的直接经济效益，而是看有没有越来越多的项目和人才进入园区参与创新，以及是否有大量的企业和人才从这里走出，这也是我们一直强调的做园区要算总账；其次，培育市场是政府的职责，从某种程度上讲是一种公共事业，而非固定的商业模式；第三，产业孵化离不开政府各部门财政、工商、税务、劳动保障部门等的通力配合和政策支持，与政府密不可分。通过土地划拨，便于国家与地方控制管理、合理规划、发展重点项目，也符合政府的利益诉求。

2018年7月16日，深圳发布《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》，重新提出，「产权归中央国家机关（含授权单位）、省、市和区人民政府（含新区管理机构，下同）的公益性、非营利性用地以划拨方式供应，其中便包括了只租不售的人才住房和保障性住房、创新型产业用房（含科技企业孵化器，下同）用地。同时特别强调，划拨用地「不得转让、互换、出资、赠与或者抵押，不得改变用途」。」划拨用地重出江湖。

在广东「产业保障房」和深圳划拨用地的基础上，珠海开始了产业用地改革，2022年4月24日，珠海产业发展大会重磅发布产业发展系列政策，其中，《创新自然资源要素配置加快产业发展十条措施》明确，「鼓励各区（功能区）政府（管委会）探索采取划拨或协议出让方式，为产业部门或开发区（产业园区）管委会供应标准厂房及配套用地，用于在开发区（产业园区）范围内建设只租不售的标准厂房及配套设施，引导产业链上下游中小微企业集聚发展」，有了政策的指引，才有了后来土地建厂房「只租不售」的经典案例。

对产业地产的影响

有了珠海经验打头阵，可以预见，会有更多地方政府跟上，主动探索产业用地的长期租赁。在笔者看来，可能给全国产业用地市场带来几个重要影响。

首先，以大型国有企业牵头，与地方政府合作，将片区存量土地资产进行集中、统一规划和盘活管理，将成为地方政府破解土地瓶颈的重要手段。比如高栏港装备制造区电子信息产业园，就是由珠海最大的综合性国有企业集团珠海华发全资子公司珠海华港建投负责建设。政府与国有企业合作，国企代表政府参与园区运营和获取土地收益，未来「只租不售」的经营模式将取代过去一锤子买卖的做法。

其次，各地还存在很多可利用的集体土地，但因为没有产权，无法抵押和流转而不能发挥对国有土地的补充作用，如果「只租不售」能够落实，那么集体土地在功能上将大大缩小和国有土地的差距，成为工业用地的重要来源之一。

第三，「只租不售」短时间内只会在发达省份和部分一、二线城市试点。因为欠发达地区财政比较依赖土地收入，即便是「先租后让」，其土地租金和弹性年限出让金相比于直接卖地都要低很多，更别说免费划拨了。如何兼顾盈利性和社会效益，还需有进一步的政策细则出台。

文章来源：园区在线