一批城投评级被下调，什么情况？

近期，城投评级调整进入高峰期，6月更是密集频发，有12家城投主体评级被下调，有6家城投主体评级展望由稳定调整为负面。

2022年以来，城投政策监管愈发严格，银保监15号文的“打破兜底幻觉”还在持续发挥作用，隐性债务依旧是“控增量，化存量”。20号文则更进一步明确地方债务风险归属于省级财政，清晰省以下财政事权和支出责任，强化了“全省一盘棋”的逻辑，其实也是强调“中央不兜底、不救助”的思路。                                                                                                                                                          

其实城投除了要面对这些政策的要求，还面临一个支线任务—“适度超前开展基础设施投资”。但在严格的政策监管和隐债问责机制下，城投举债动力不足，城投如果想积极参与到基础设施建设中，资金这一核心问题需要被解决。

融资能力是判断城投公司价值高低的标尺

拒绝单一模式，多元化联动才是主旋律

适度超前开展基建投资产生的背景一方面是因为目前中国经济的三重压力—包括“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三方面，主要表现是：2022年新冠疫情的扩散，除了对生产和供应链体系造成冲击，也带来整体消费和服务业的需求下降，加上以房地产断供潮来袭、城投为代表的整体投资需求收缩，内需转弱，经济内生增长动能不足。

1、“适度”和“超前”核心：不过度、不重复，找准方向前瞻布局

在这样的背景下，中央也出台一系列有针对性的支持措施，其中5月4日，银保监会明确提出要支持发挥有效投资的关键作用，做好“十四五”规划重点领域和重大项目融资保障，支持适度超前开展基础设施投资。

4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，也明确提出要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，进一步确认基建是今年稳增长的主线。这句话重点是两个词，“适度”与“超前”。

适度，指的是不过度投资、重复建设，是要综合考虑整体需求和财力物力相匹配，不为追求GDP增长而超出发展实际诉求，导致投资效率低下，进而导致地方政府隐性债务加重，引起债务风险不断扩大。

超前，则是指要着力发展具有引领和前瞻作用的领域，不同于传统基建，将更多的资源投入到国家政策支持的新兴领域。那么大力发展基建投资的钱从哪里来呢？

2、没有物质基础，拿什么拯救地球？基建资金只能靠市场解决，融资功能始终是城投首要功能

众所周知，基础设施建设项目投资投入大、周期长，并且收益有限，多是靠政府出资。各地方政府通过银行贷款、股权融资、政府债券、PPP、BOT、产业基金等方式，隐性债务是项目资本金主要来源之一。长此以往，政府债务“滚雪球”式增长，地方偿债压力显著上升。

城投公司本质上是地方政府的投融资平台，是地方政府城市基础设施建设的主抓手，对于地方政府来说，城投平台公司可以看作是市场化主体，全面加强基础设施建设除了政策支持外，资金来源是核心需关注问题。其实在当前形势下，中国并不缺乏增量资金，从基础设施建设的资金来源来看，无非是三方面：

第一是政府的钱，指的是财政预算资金投入，比如专项债的撬动作用，这个主要是取决于观念和国家额度下达。

第二是融资平台的钱，主要与投融资政策变化密切相关，城投政策的风向是基建资金来源的核心影响因素之一。

第三是市场的钱。指的是市场资金和社会资本，这其中最重要的是金融模式的创新，其中包括产业基金、绿色PPP、基础设施公募REITs等，有效提升地方政府的综合投资能力，有助于推动重大基础设施项目建设。

3、城投应转变单一融资思路，建立多层次、多渠道、可持续的融资新机制

城投融资主要有债权和股权融资两种类型：第一是债权融资。债权融资包括公司债、企业债、银行间债等，会增加企业借款，不会对股东和股权结构产生影响，但企业要承担还本付息的责任和资金利息，借款到期要偿还资金本金，适合解决运营资金短缺的问题。

但其实有些城投公司借债用于基础设施建设项目投资，可能存在利润无法覆盖利息，可能出现流动性危机甚至爆雷。另外是股权融资。股权融资会引入新股东，包括产业投资基金、上市等方式获得资金，不会对企业的现金流和盈利产生很大影响。

但目前来看城投还是以债权融资为主导，城投觉得股权融资难度大、环节较多、操作复杂，就造成城投的债务风险加大。其实城投债务暴雷频出，融资困境出现很大程度是因为太依靠单一债权融资了，而城投资产质量、经营情况和整体投资运营能力还偏弱，导致债务“滚雪球”。

所以城投其实要解决资金问题，解决融资困境问题，解决债务暴雷问题，其实核心是要从单一的融资模式走出来，增加更多资金来源的选择。

这里重点看混合所有制改革，引入社会资本、市场化经营机制激发业务发展的活力，通过释放股权、并购等多种方式围绕主业进行资本运作，支持主业发展让国有资本功能放大，达到1+1>2的效果；

另外还有资本证券化的模式，整体上市、主业资产上市、多业务分别上市等，通过资源资产化、资产资本化、资本证券化的方式，增强资本流动性，打通业务和资本的闭环。

从“建城”到“营城”

城投需“因企施策”，围绕主业做“加减法”

前文已经提到，城投主要目的是为基础设施项目筹集建设资金，所以积累大量的存量债务，另外城投融资模式上也存在很多问题。

随着城市中大量开发建设任务逐步完成，城市已经进入到新型城镇化发展阶段，近日国家发展改革委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》，对“十四五”时期新型城镇化建设的重点任务作出了系统安排，从“建城”到“营城”转变，作为城市基建主体的城投公司发展也必然随之转变。                                                                                                                           

1、新型城镇化阶段，城投面临内忧外患，转型已箭在弦上

目前城投平台仍面临外部环境和自身条件的多重制约。从外部环境来说，地方政府财权和事权不匹配的问题未解决的大背景下，地方政府长期强调融资和建设，地方政府行政力量干预城投的具体业务，忽视城投公司本身的发展需求，这很大程度上导致城投转型动力不足，难以发挥出其自主性。

从转型自身的挑战上来看，则存在五大方面的问题：

1）企业战略功能定位和商业模式不清

绝大多数城投的主营业务都为基础设施建设项目、土地以及开发类的公益类项目以及棚改、保障房、供水电热气、垃圾处理、污水处理等准公益性领域，长期以来缺乏其他经营类业务，形成代政府进行项目融资建设，业务回款来源于地方政府的固有模式，收费机制和商业模式较为单一，经营形态严重依靠政府信用和财政资金，市场发展能力弱。

虽然近年来城投都在进行市场化转型，也都涉及经营性业务，但相比基础设施建设投资，经营性投资占比并不高、回报率也较低，投资效益还处在低水平阶段。所以说，城投转型的第一步就是要找到功能定位，理清商业模式。戳这里，了解云资管

2）政企不分，治理结构不完善，自主性差

城投创立之初就有鲜明的行政属性，一直是作为地方政府的融资工具存在，所以一直都有政企不分、选人用人制度不科学等情况存在，管理层级复杂并低效。

比如很多城投管理人员在地方政府又担任一定职务，导致城投的经营目标、经营计划、投融资决策等都来自地方政府，地方政府会通过行政命令代替公司管理，导致很多城投难以自主做决策，而是将政府的命令和通知当作开展业务依据，自然其愈发不具备独立的市场化生存能力。

随着国企改革工作的持续推进，绝大多数的城投公司已完成“三会一层”形式上的构建，但仍需进一步落实，将决策风险进一步降低。

3）组织和人才市场化程度低

鉴于城投的起源方式和业务特点，城投仍未完全实现市场化选人用人机制，人才的引进会受到各种因素的干扰，造成城投平台人力资源良莠不齐，岗位整体需求和人员能力未能完全匹配，整体内部员工身份非市场化，体制色彩较重。

另一方面，在薪酬体系方面不够健全，缺乏弹性和激励性，采用的多是传统的、偏固定的薪酬模式，干多干少一个样，会造成员工能力不能完全得到发挥，不利于市场化人才的引进和储备，更不利于人力资源效能的发挥和提升。

4）债务负担重，债务结构不合理

城投平台承担大量基建项目，现金流是建设和运营基础，建设资金主要为金融机构贷款，积累大量的存量债务。但由于城投承建设的项目多为公益性，缺乏盈利能力，现金流无法覆盖债务，只能通过借新还旧的方式，导致偿债风险显著增加。

另一方面，由于国家陆续出台的投融资平台管控政策，导致融资可操作空间变小，因此在城投自身“造血”机制尚未形成时，“输血”是否顺畅，就成为其能否平稳发展的关键，所以城投平台就需要积极防范和化解债务风险，积极拓宽融资渠道。

5）管理效能不高，竞争力有待提高

城投由于自身市场化运作经验不足，对公司的战略管理粗放，导致项目管理能力弱，专业化水平不足，导致运营经营效率低下，不能有效的形成良好现金流。

另外，城投公司大多业务繁杂，子公司多，但由于管理能力较弱，城投公司无法对下属子公司“因企施策，一企一策”，而通常采取统一管控思路，很大程度影响子公司的持续发展。

另一方面，由于外部竞争较少，城投在业务质量上并没有精益求精，完成进度上也没有精细管控，成本控制上也没有精打细算，整体的竞争意识和动力不足。

2、城投转型要区分“转型”与“整合”，真正做到“去政府化”

城投转型一方面是政策要求，另一方面也是目前市场环境下城投自身的迫切需求。其实对于城投核心来说就是提升市场化运营能力和自我“造血”的能力，从而实现健康稳定发展。

市场化转型有两个突出好处：一个是有利于减少城投在投融资过程中的监管限制，比如银行对政府性贷款难度较大；另一个是有利于让企业本身资本实力增强，现金流和净利润提升，降低融资成本和难度。

但城投转型并不是简单的平台和资产整合重组，比如将几个公益性业务城投平台整合重组，仅仅是将城投持有资产规模做大，并没有实现市场化经营和自身造血能力增加。

所以城投转型应该根据自身特点，结合区域资源优势，明确市场化转型的范围，从城市经营的角度看转型，去构建城市命运共同体。城投具体转型方向有三大类：

1）借基建优势，向城市综合运营服务商转型

城投转型并不是不再从事市政基建等公益性项目建设，而是要在现有的债务环境下合规开展相应建设业务，并向城市运营服务渗透。比如例如上海城投、南京城建等城投公司就是从市政公用事业项目，聚焦主业，延伸至城市运营服务领域。

2）做城市公用事业运营主体，公益和市场化兼顾

公用事业运营占据城投核心业务板块，存在规模分散、市场化程度不够等问题。地方政府可以通过业务和资产整合、市场化机制引入等方式提质增效，让城投既承担社会公益事业，又有市场化收益保障良性运营状态。

3）向产业投资主体转型，做产业的引导者、培育者

每个城市都有属于其自身特色的产业集群和产业规划，城投背靠政府，面向市场，在原有产业基础上“顺势而为”，挖掘经济增长点，助力城市实现产业转型。

另一方面，产业培育成功会吸引人才，人才聚焦使土地增值，城投再获得收入，形成良性循环。如合肥建投承担了合肥市重大产业项目投资及引导职能，通过直接股权投资和基金投资等方式推动了京东方、欧菲光、蔚来等相关项目落地，成功打造的“合肥模式”。

城投转型是一项系统性工程

企业应从顶层设计出发，紧扣“能力圈”发展

总结来看，城投公司作为一个特殊属性的国有企业，其实也要从战略、业务、体制、管理、融资、资产、债务、人才等多方面进行综合考量，也是一项系统性工程，整个转型核心关键在于从顶层设计出发，紧扣城投“能力圈”发展。

监管政策不断加码，城投在认清形势外，需要结合自身优势，走“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化转型路径，其中转型的五大核心能力有以下几方面：

1、理顺政企关系，确立市场主体
对于城投转型发展的首要任务就是理顺政企关系，确定独立经营主体的位置。城投公司长期在政府支配下从事基建和公共事务，政府既是城投公司的股东，又是城投公司的核心客户。所以要建立清晰的政企“契约”关系，理顺与政府管理和业务关系，获得政府对企业转型支持。

2、找准自身定位，明确发展模式
其次在找准自身转型定位方面，要进一步明确城投的战略目标和发展模式，帮助城投企业实现“自主化决策、市场化运行、企业化管理”。另外，要充分整合平台公司，集中优质资源做大、做强、做优城投，但不单纯的以经济效益或社会效益为主，而是两者长期有效的结合。

3、做好业务组合，层次拓展业务
城投长期参与城市开发建设，拥有的大量资产需要根据业务定位，有层次地做好业务组合，减少国有资产流失。如在基建上做好项目投融资谋划，确保融资方式规范化、投资主体多元化；另外加大产业引入力度，择优导入相关运营商等共同参与，进行资产的市场化运作，实现长期增值。

4、融入国资国企改革，管理优化提升
国有资本管理是国有企业改革管理的核心，实现国有资产的保值增值也是城投主要任务之一。除此之外，还应从内控、机制、人事等维度展开管理，比如建立健全完善的国有企业法人治理结构、加强内控体系建设来完善国企管理制度，做到权责清晰、产权明确，而且还要实现管理科学、政企分离等。

5、数字化策略助力，构筑城投特色管理业务体系
面对目前城投现状困境，数字化转型也是城投需要面临的问题，借数字化手段对企业内部管理和业务层面进行系统化变革，提高企业整体经营效率，更好适应市场竞争。

城投数字化转型通常涉及组织架构、核心业务及业务流程等方面的变革，需要转变原有传统的管理思维来适应这些复杂的转变，需要制定一个和企业发展战略相适应的企业数字化转型战略，并贯穿于其他业务战略，作为技术支撑，与其他业务战略要保持协调一致。

小  结

2022在经济转型、城市发展、政策风口等多重利好下，城投企业亟待创新和突破来应对各项挑战，这条路任重而道远，难以一蹴而就，也对城投转型的能力提出了更高的要求。

因此，城投平台要想实现转型升级和高质量可持续发展，就需要进一步对其能力进行升级，从战略层面、治理层面、执行层面和数字化赋能等多方面进行综合考量。城投要看清形势、坚定转型意愿、理解转型的本质，并远离转型误区，才会走向成功。